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1. INTRODUÇÃO
Em 2023, o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu oficialmente o que há décadas vinha sendo denunciado por movimentos sociais, organizações da sociedade civil, instituições de promoção e defesa de direitos humanos, órgãos de fiscalização e o testemunho de sobreviventes e familiares de pessoas em privação de liberdade: há, no Brasil, um estado de coisas inconstitucional no sistema carcerário.
Quadro 1 - Caso Damião Ximenes Lopes vs. Brasil
1.1 Histórico
A permanência dos manicômios judiciários no Brasil expressa a força de uma tradição institucional forjada no entrecruzamento do autoritarismo, do poder psiquiátrico e do punitivismo.
1.2 Deficiência e Justiça
Por sua vez, a incorporação da deficiência como categoria normativa e política representa um deslocamento importante no modo como o Estado passa a ser acionado para reparar as violações cometidas contra pessoas com transtornos mentais e deficiências psicossociais.
1.3 Antecedentes normativos à Política Antimanicomial no Judiciário
Para além dos grandes marcos de referência da Reforma Psiquiátrica e dos Direitos das Pessoas com Deficiência que respaldam a implementação da Política Antimanicomial no Poder Judiciário deflagrada com a Resolução CNJ n. 487/2023.
Vale ressaltar que um processo normativo mais amplo e contínuo, ao longo das últimas duas décadas vem desenhando um novo lugar político e jurídico para as pessoas com transtornos mentais e deficiência psicossocial no sistema de justiça.
1.4 Quadro de Normas Adjacentes à Resolução
Quadro 2 - Referências Normativas Pertinentes ao Processo de Desinstitucionalização dos Manicômios Judiciários no Brasil
ξ Resolução CNJ 487/2023
Institui a Política Antimanicomial do Poder Judiciário e estabelece procedimentos e diretrizes
para implementar a Convenção Internacional dos Direitos das Pessoas com Deficiência e a
Lei n. 10.216/2001, no âmbito do processo penal e da execução das medidas de segurança.
ξ Convenção de Direitos da Pessoa com Deficiência
De validade equiparada a Emenda Constitucional, a Convenção de Direitos da Pessoa
com Deficiência, assinada pelo Brasil em 2009, busca garantir os direitos das pessoas
com deficiência em várias esferas sociais, incluindo no âmbito da saúde.
ξ Lei Brasileira de Inclusão
Lei n. 13.146/2015, que estabelece o Estatuto da Pessoa com Deficiência.
ξ Lei da Reforma Psiquiátrica
Lei n. 10.216/2001, que define a política nacional de saúde mental e redireciona
o modelo assistencial.
ξ Lei n. 9.455, de 7 de abril de 1997
Tipifica crimes de tortura e maus-tratos, com foco na proteção
da dignidade humana.
ξ Lei n. 12.847, de 2 de agosto de 2013
Cria o Sistema instituído para coordenar ações contra a
tortura e os maus-tratos em instituições de privação de
liberdade (Sistema Nacional de Prevenção e Combate à
Tortura).
ξ Lei n. 10.708, de 31 de julho de 2003
Institui o auxílio-reabilitação psicossocial para pacientes
acometidos de transtornos mentais egressos de internações,
no âmbito do Programa “De Volta pra Casa”.
ξ Portaria GM/MS n. 4.876, de 18 de julho de 2024
Altera as Portarias de Consolidação GM/MS n. 3 e n. 6, de 28
de setembro de 2017, para dispor sobre a Equipe de Avaliação
e Acompanhamento de Medidas Terapêuticas Aplicáveis à
Pessoa com Transtorno Mental em Conflito com a Lei - EAP - Desinst,
no âmbito da Rede de Atenção Psicossocial - RAPS do Sistema Único de Saúde - SUS.
ξ Portaria SAES/MS n. 2.070, de 4 de setembro de 2024
Estabelece regras para registro da Equipe de Avaliação e Acompanhamento de Medidas
Terapêuticas Aplicáveis à Pessoa com Transtorno Mental em Conflito com a Lei (EAPDESINST)
e inclui procedimento na Tabela de Procedimentos do Sistema Único de Saúde.
ξ Portaria Interministerial nº 1, de 2 de janeiro de 2014
Institui a Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de Liberdade
no Sistema Prisional (PNAISP) no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
ξ Resoluções nº 04/2010 e nº 05/2004 do Conselho Nacional de Política Criminal
e Penitenciária (CNPCP)
Para a aplicação da Lei n. 10.216/2001 à execução das medidas de segurança.
ξ Relatório do Alto Comissariado para os Direitos Humanos das Nações Unidas,
apresentado na 34ª Sessão da Assembleia Geral da ONU em janeiro de 2017
Expõe um conjunto de recomendações voltadas à qualificação dos serviços de saúde mental,
a acabar com a prática do tratamento involuntário e da institucionalização e para criação
de um ambiente político e legal que assegure a garantia dos direitos humanos das pessoas
com deficiências psicossociais.
ξ Resolução n. 8/2019 do Conselho Nacional dos Direitos Humanos (CNDH)
Destinada à orientação das políticas de saúde mental e uso problemático de álcool e outras drogas
em todo o território nacional.
ξ Resolução n. 2002/2012 do Conselho Econômico e Social da ONU
Destinada à orientação dos princípios básicos para a utilização de programas de justiça
restaurativa em matéria criminal.
ξ Resolução CNJ n. 113/2010 e a Recomendação CNJ n. 35/2010
Publicadas com o objetivo de adequar a atuação da justiça penal aos dispositivos da
Lei n. 10.216/2001, privilegiandose a manutenção da pessoa em sofrimento mental em
meio aberto e o diálogo permanente com a rede de atenção psicossocial.
ξ Resolução CNJ n. 213/2015
Dispõe sobre a apresentação de toda pessoa presa à autoridade judicial no prazo de 24 horas.
ξ Resolução CNJ n. 225/2016
Dispõe sobre a Política Nacional de Justiça Restaurativa no âmbito do Poder Judiciário.
ξ Resolução CNJ n. 287/2019
Estabelece procedimentos para o tratamento das pessoas indígenas acusadas, rés,
condenadas ou privadas de liberdade, e dá diretrizes para assegurar os direitos dessa
população no âmbito criminal do Poder Judiciário.
ξ Resolução CNJ n. 288/2019
Define a política institucional do Poder Judiciário para a promoção da aplicação de alternativas
penais, com enfoque restaurativo, em substituição à privação de liberdade.
ξ Resolução CNJ n. 307/2019
Institui a Política de Atenção a Pessoas Egressas do Sistema Prisional no âmbito do
Poder Judiciário, prevendo os procedimentos, as diretrizes, o modelo institucional e a
metodologia de trabalho para sua implementação.
ξ Resolução CNJ n. 348/2020
Estabelece diretrizes e procedimentos a serem observados pelo Poder Judiciário,
no âmbito criminal, com relação ao tratamento da população lésbica, gay, bissexual,
transexual, travesti ou intersexo que seja custodiada, acusada, ré, condenada, privada
de liberdade, em cumprimento de alternativas penais ou monitorada eletronicamente.
ξ Normativa Ementa Recomendação CNJ n. 119/2021
Recomenda a adoção de procedimentos e diretrizes a serem observados pelo Poder Judiciário
para a garantia dos direitos à assistência e diversidade religiosa em suas mais diversas matrizes,
e à liberdade de crença nas unidades de privação e restrição de liberdade.
ξ Resolução CNJ n. 369/2021
Estabelece procedimentos e diretrizes para a substituição da privação de liberdade de gestantes,
mães, pais e responsáveis por crianças e pessoas com deficiência, nos termos dos arts. 318 e 318-A
do Código de Processo Penal, e em cumprimento às ordens coletivas de habeas corpus concedidas
pela 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal nos HCs n. 143.641/SP e n. 165.704/DF.
ξ Resolução CNJ n. 401/2021
Dispõe sobre o desenvolvimento de diretrizes de acessibilidade e inclusão de pessoas com
deficiência nos órgãos do Poder Judiciário e de seus serviços auxiliares, e regulamenta o
funcionamento de unidades de acessibilidade e inclusão.
ξ Resolução CNJ n. 425/2021
Institui, no âmbito do Poder Judiciário, a Política Nacional Judicial de Atenção a Pessoas em
Situação de Rua e suas interseccionalidades
1.5 Resolução CNJ n. 487/2023: conceitos e instrumentos
A análise das normativas reunidas em torno da Resolução CNJ n. 487/2023 permite
compreender que o marco da regulamentação da Política Antimanicomial no Poder Judiciário
prevê sobretudo a adequação da abordagem do sistema penal ao conjunto de garantias e preceitos fundamentais que assistem os Direitos Humanos da pessoa com deficiência psicossocial em
conflito com a lei - isto é, não há inovação alguma da Resolução à legislação já existente.
Seu grande mérito é criar orientações e fluxos para o cumprimento do que já existe.
1.6 Projetos Terapêuticos Singulares (PTS)
Desenhada para implementação da observância dos direitos da pessoa com deficiência psicossocial
em conflito com a lei desde as portas de ingresso na justiça penal (nos processos de conhecimento
e na hipótese de incidência de tratamento em saúde mental no curso de prisão preventiva ou
outras medidas cautelares), a Resolução prevê como dispositivo orientador das decisões
judiciais o Projeto Terapêutico Singular (PTS).
1.7 Prazos para ações e fechamento dos manicômios judiciários
2. METODOLOGIA
2.1 Inspeções em movimento: estratégia metodológica da Inspeção Nacional
Orientada pela urgência do processo de desinstitucionalização em curso, a presente edição
da Inspeção Nacional em Direitos Humanos exigiu do Conselho Federal de Psicologia,
em conjunto aos Conselhos Regionais, a formulação de uma nova abordagem metodológica
em relação às versões anteriores.
O método adotado ancora-se no reconhecimento de que a desinstitucionalização dos manicômios judiciários, considerando um emaranhado diversificado e complexo de estabelecimentos e serviços,
se sobrepõe a antigas e a novas formas de institucionalização em meio às tentativas de
reorientação do cuidado para estratégias de atenção em liberdade.
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3. RETRATOS DA DESINSTITUCIONALIZAÇÃO
3.1 Retratos da desinstitucionalização dos manicômios judiciários
No que se refere às pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei,
é necessário reafirmar, antes de qualquer categorização institucional, jurídica ou clínica,
que estamos tratando de sujeitos de direito.
São pessoas cuja trajetória institucional é marcada pela negação sistemática de sua
condição cidadã e pela ausência de garantias fundamentais.
Trata-se de um segmento atravessado por sucessivas camadas de
encobrimento burocrático, omissão estatal e processos históricos de subalternização
e violência — frequentemente negro, empobrecido e negligenciado na atenção pública.
3.2 Participação dos Conselhos Regionais de Psicologia
Quadro 4 - Inspeções Nacionais: CRPs participantes por UF
Quadro 5 - Modalidades de participação dos Conselhos Regionais de Psicologia
3.3 Tipos de estabelecimentos
Quadro 5 - Modalidades de participação dos Conselhos Regionais de Psicologia
Tabela 1 - Quantidade de Inspeções por Região e Tipo de Estabelecimento
Tabela 2 - Tipos de Estabelecimentos e Quantidade de Visitas Realizadas (I)
Tabela 3 - Tipos de Estabelecimentos e Quantidade de Visitas Realizadas (II)
Quadro 7 - Listagem de Instituições Visitadas por Região do País, UF e Tipos de Estabelecimentos
Quadro 8 - Listagem de entrevistas realizadas com EAP-Desinst
3.4 Pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei
Tabela 4 - Contingente de Pessoas com Deficiência Psicossocial em Conflito com a Lei por estado e Região
3.5 Distribuição geográfica por região
A distribuição geográfica das inspeções realizadas no âmbito da Inspeção Nacional
abrangeu as cinco grandes regiões do país, com presença em 21 unidades federativas,
organizadas da seguinte maneira:
• Norte: Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Roraima, Tocantins;
• Nordeste: Alagoas, Bahia, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Sergipe;
• Centro-Oeste: Mato Grosso, Mato Grosso do Sul;
• Sudeste: Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo;
• Sul: Paraná, Santa Catarina.
3.5.1 Região Norte
3.5.2 Região Nordeste
3.5.3 Região Centro-Oeste
3.5.4 Região Sudeste
3.5.5 Região Sul
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3.6 Dimensões analíticas das condições de atenção e garantia de direitos
3.6.1 Graves restrições de acesso das equipes de inspeção nos manicômios judiciários e às pessoas internadas
Quadro 9 - Ação fiscalizatória do Sistema Conselhos de Psicologia
3.6.2 Ausência de Projeto Técnico Institucional
3.6.3 Restrições severas de circulação das pessoas internadas
3.6.4 Rotinas e características institucionais e prisionais
3.6.5 Irregularidade de ingressos e permanência prolongada nos manicômios judiciários
As inspeções encontraram a persistência de uma das mais graves facetas da violação sistemática de direitos nos manicômios judiciários: a permanência simultânea de fluxos de ingressos indevidos e de retenção arbitrária de pessoas com determinação judicial de soltura ou que já cumpriram o tempo máximo de medida.
Essas duas práticas, que operam de forma convergente, revelam o descumprimento reiterado dos princípios da política antimanicomial do Poder Judiciário estabelecido na Resolução CNJ n. 487/2023.
3.6.6 Instalações e acessibilidade
3.6.6.1 Infraestrutura
As condições estruturais das instituições inspecionadas evidenciam um padrão alarmante de precariedade, com ambientes degradados, insalubres e inseguros para a permanência de pessoas.
Em hospitais de custódia, alas psiquiátricas prisionais e comunidades terapêuticas, foram encontradas estruturas com risco de desabamento, ausência de ventilação e iluminação, mofo, goteiras e infiltrações dentre outros fatores críticos que configuram um ambiente adverso à dignidade e ao cuidado das pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei.
3.6.6.2 Superlotação
Observada em alas psiquiátricas e em particular nas unidades prisionais comuns onde também se encontram pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei, essa condição compromete qualquer possibilidade de cuidado adequado, ao mesmo tempo em que agrava o sofrimento mental e coloca em risco a integridade física e emocional das pessoas custodiadas.
3.6.6.3 Ausência de acessibilidade
A inspeção das instituições revelou a ausência sistemática de acessibilidade arquitetônica e comunicacional, contrariando frontalmente os dispositivos legais que garantem o direito de todas as pessoas ao acesso pleno aos espaços e serviços públicos, em especial às pessoas com deficiência.
Rampas, corrimãos, barras de apoio, sinalização tátil, sonorização e mobiliário adaptado foram elementos raramente encontrados, mesmo em instituições que passaram por reformas recentes.
3.6.6.4 Controle sanitário e licenças de segurança para funcionamento
A ausência de licenciamento sanitário e de dispositivos de segurança foi outra das irregularidades identificadas em instituições inspecionadas, representando uma violação direta ao direito à saúde e à integridade física das pessoas com deficiência psicossocial sob custódia nos manicômios judiciários e outros espaços congêneres.
Os achados indicam falhas que comprometem o funcionamento legal e seguro de estabelecimentos que, embora sejam autodefinidos como unidades de saúde, operam à margem dos critérios mínimos exigidos por lei.
3.6.6.5 Leitos-celas e roupas de cama
Na realidade dos manicômios judiciários inspecionados, as pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei têm por celas os seus aposentos, o que já caracteriza uma ofensa ao direito à 82 saúde.
Ainda assim, as condições em que são instaladas as pessoas em internação revelam um quadro adicional de vulnerabilização e de precariedade material que atenta contra o conforto mínimo e a dignidade das pessoas com deficiência psicossocial em privação de liberdade.
3.6.6.6 Banheiros e chuveiros
As condições dos banheiros e chuveiros observadas nas instituições inspecionadas revelam cenários de profunda degradação, que novamente ofendem direitos fundamentais à saúde, à higiene e à privacidade das pessoas com deficiência psicossocial em privação de liberdade.
A ausência de divisórias, a precariedade dos aparelhos sanitários, o mau estado das instalações e a inexistência de medidas de acessibilidade reiteram a inadmissibilidade de tais instituições como lugar de cuidado e promoção da saúde e dignidade das pessoas com deficiência.
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3.6.7 Alimentação
A alimentação ofertada às pessoas com deficiência psicossocial em internação nos manicômios judiciários e em outras instituições congêneres revelou um cenário de insegurança alimentar e de desrespeito às necessidades básicas de saúde.
As refeições – a despeito de serem fundamentais ao cuidado com qualidade em saúde mental – são apresentadas como mais um elemento de degradação cotidiana e desrespeito aos direitos fundamentais das pessoas custodiadas.
3.6.8 Acesso à água
3.6.9 Insumos básicos
3.6.10 Itens pessoais – armário para armazenamento
3.6.11 Rigidez nos horários e falta de adaptação às singularidades
Outro aspecto identificado no tratamento institucional vivenciado pelas pessoas com deficiência
é a imposição de rotinas rígidas e inflexíveis que acontece nas instituições inspecionadas.
Esta é uma realidade totalmente incompatível com o fundamento da reabilitação subjacente às medidas terapêuticas e também distantes dos princípios da atenção psicossocial e da singularidade no cuidado.
3.6.12 Uso de uniformes e violação das singularidades
3.6.13 Projetos Terapêuticos Singulares (PTS)
O Projeto Terapêutico Singular (PTS) é um dos instrumentos centrais de direcionamento do cuidado em saúde mental na lógica da Reforma Psiquiátrica, da atenção psicossocial e da clínica ampliada do SUS.
Enquanto ferramenta viva, construída em equipe e com participação do usuário e da rede territorial, o PTS deve orientar ações concretas de cuidado, autonomia e desinstitucionalização, e é um dos elementos fundamentais para acompanhamento das medidas terapêuticas aplicáveis às pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei previstos na Política Antimanicomial no Poder Judiciário (arts.12 e 13 da Resolução CNJ n. 487/2023).
Nos estabelecimentos inspecionados, no entanto, o que se observou foi a sua quase total descaracterização – quando não, a completa ausência.
3.6.14 Ausência de informações
3.6.15 Ausência de atividades terapêuticas ou atividades externas
A ausência ou precariedade de oferta de atividades terapêuticas, educativas, culturais, esportivas e de socialização nas instituições inspecionadas demonstra com contundência a incompatibilidade entre um projeto de cuidado e o desempenho das instituições inspecionadas.
Nos ECTPs, hospitais psiquiátricos, alas psiquiátricas em presídios e comunidades terapêuticas, as pessoas com deficiência psicossocial em privação de liberdade são submetidas a longos períodos de ociosidade, negligência e isolamento, em flagrante violação aos princípios da Política Nacional de Saúde Mental, reiterando a demonstração de que os manicômios judiciários e suas instituições congêneres de características asilares não são lugares apropriados para a reabilitação e a garantia do direito à saúde das pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei.
3.6.16 Precariedade de articulação externa para desinstitucionalização
Fundamental à consecução da Política Antimanicomial no Poder Judiciário, a desinstitucionalização dos manicômios judiciários exige a existência de articulação efetiva com a Rede de Atenção Psicossocial (RAPS), em intersetorialidade com os serviços de assistência social, educação, habitação e trabalho, entre outros.
O que se observou nas inspeções, no entanto, foi a predominância de um quadro de isolamento das instituições em relação ao território e à rede de cuidado, outra manifestação sintomática das características asilares das instituições inspecionadas.
3.6.17 Transinstitucionalizações
A precariedade da articulação com a Rede de Atenção Psicossocial (RAPS) favorece a consolidação da transinstitucionalização, o deslocamento indevido de pessoas com deficiência psicossocial entre diferentes instituições asilares - de hospitais de custódia para hospitais psiquiátricos, para comunidades terapêuticas, de alas psiquiátricas para novas unidades prisionais comuns - sem que nenhuma dessas passagens representem uma diretriz efetiva de cuidado em liberdade e de integração ao território e convivência em comunidade, em contrariedade à Resolução CNJ n. 487/2001 (art. 13, §1º), que reafirma os dispositivos da Lei n. 10.216/2001.
3.6.18 Restrição e violação dos vínculos familiares: visitas e revistas vexatórias
3.6.19 Violação de correspondência e restrição de comunicação
3.6.20 Irregularidades em manejo de crises e recurso a contenções
3.6.21 Contenções químicas: recurso clínico e prática de violação
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3.6.22 Tratamentos punitivos
3.6.22.1 Naturalização da violência como forma de gestão institucional
3.6.22.2 Celas e isolamentos
3.6.22.2.1 Segregação, castigo e uso indevido da reclusão como recurso institucional
3.6.22.3 Agressão e maus-tratos
3.6.22.3.1 Violência institucional como expressão estrutural do modelo manicomial
3.6.22.4 Discriminação de pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei
3.6.22.4.1 Negação de direitos, exclusão de vínculos e estigmatização institucional
3.6.22.5 Ausência de canais de denúncia para os internos
3.6.22.5.1 Silêncio institucional, medo como norma e a falta de proteção contra violações
3.6.22.6 Óbitos
3.6.22.6.1 Descaso, hipermedicação e ausência de resposta diante de vidas perdidas
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3.6.23 Violências de gênero
3.6.23.1 Violações ampliadas para mulheres com deficiência psicossocial em conflito com a lei
3.6.23.2 Contra pessoas trans: violência institucional e cisnormatividade nas práticas de internação
3.6.24 Exploração do trabalho
3.6.24.1 Trabalho forçado, ocupações não remuneradas e substituição de funções estatais
3.6.25 Religião
3.6.25.1 Violação da liberdade de crença e uso da espiritualidade como dispositivo de controle institucional
3.6.26 A atuação profissional nas Instituições
3.6.26.1 Ausência de estrutura mínima para exercício profissional e trabalho digno
3.6.26.2 Formação e capacitação
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3.7 Retratos dos Serviços de Cuidado em Liberdade da Rede de Atenção Psicossocial (RAPS)
Quadro 10 - Centros de Atenção Psicossocial
3.7.1 A Rede de Atenção Psicossocial (RAPS)
Tabela 5 - Componentes e Pontos de Atenção
3.7.2 Tipos de equipamentos da RAPS identificados
3.7.2.1 Equipe de avaliação e acompanhamento de medidas terapêuticas aplicáveis à pessoa com transtorno mental em conflito com a lei (EAP-Desinst) - 49 páginas
3.7.2.2 Centros de Atenção Psicossocial (CAPS)
Tabela 6 - CAPS habilitados
3.7.2.2.1 Centros de Atenção Psicossocial Álcool e Outras Drogas (CAPS-AD)
3.7.2.3 Unidades Básicas de Saúde (UBS)
3.7.2.4 Hospital Geral
3.7.2.5 Serviços Residenciais Terapêuticos (SRTs)
4. RECOMENDAÇÕES
A Resolução CNJ n. 487/2023 constitui um marco normativo fundamental no enfrentamento da manutenção dos manicômios judiciários no país, dispositivos arcaicos cuja extinção vinha sendo reiteradamente postergada.
As inspeções realizadas reafirmam o caráter crítico dessas instituições, retratadas como espaços híbridos entre prisão e hospital, nos quais persistem práticas gravemente violadoras de direitos - como internações por tempo indeterminado, mesmo sem respaldo clínico, e situações de privação de liberdade por prazos superiores ao estabelecido pelo Código Penal, configurando verdadeiras prisões perpétuas e ilegais.
Tais práticas, em muitos casos, já não são toleradas nem no sistema prisional comum, tampouco na rede hospitalar, mas permaneciam nesses espaços, que seguem sendo “o pior do pior”.
5. CONCLUSÃO
A Inspeção Nacional de Direitos Humanos apresentou, neste percurso de investigação dos Estabelecimentos de Custódia e Tratamento Psiquiátrico, retratos de um processo em movimento que evidenciam que o manicômio judiciário segue sendo um espaço violador de direitos.
Se, há 10 anos, o relatório da Inspeção aos Manicômios, produzido pelo Conselho Federal de Psicologia e parceiros, indicava que o manicômio judiciário era “o pior do pior” — isto é, “o pior da prisão com o pior do hospício” —, em 2025 permanecemos categóricos em afirmar que essas instituições seguem operando dentro desse mesmo enquadramento.
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